Самый свежий номер от 02.11.2017 Количество выпущенных газет 38

Свежий номер

Газета "Местное самоуправление"

Календарик

пн
вт
ср
чт
пт
сб
вс
 
 
 
13
16
 
22
23
24
25
26
 
27
28
29
30
 

О проблемах, возникающих при проведении муниципальной реформы по созданию городских округов в Московской области и РФ

Просмотров: 728 | Добавлено: 22.04.2017 |

О проблемах, возникающих при проведении муниципальной реформы по созданию городских округов в Московской области и РФ

В.Е. Глотов

Государственный университет управления, Москва

"О ПРОБЛЕМАХ, ВОЗНИКАЮЩИХ ПРИ ПРОВЕДЕНИИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ ПО СОЗДАНИЮ ГОРОДСКИХ ОКРУГОВ В МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ И РФ".

Актуальность работы определяется появлением в 2015 году в Московской области новой организационно-правовой формы местного самоуправления - поселок городского типа областного подчинения.

Поселки городского типа теперь разделятся на поселки областного или районного подчинения. Чтобы получить статус областного подчинения, поселок городского типа должен иметь население не менее 8 тыс. человек, на его территории должны иметься «объекты строительства или производственной инфраструктуры, железнодорожные узлы (так называемый рабочий поселок)". Также статус областного подчинения может получить поселок, "основным назначением которого является санаторное обслуживание или организация летнего отдыха населения (дачный поселок)». В некоторых случаях население таких поселков может быть меньше, но они должны иметь «перспективы дальнейшего развития и роста численности населения». Городские поселки районного подчинения, соответственно, должны населять не менее 3 тыс. человек, промышленность здесь может быть местной [1, п. 5.1 ст. 3].

При этом власти Подмосковья получили право самостоятельно определять категорию (город или поселок) населенного пункта, менять эту категорию, а также принимать решение об объединении городов и поселков областного подчинения. Принятые поправки в закон связан с кампанией по преобразованию муниципальных районов в городские округа. Принятые изменения заметно упрощают процедуру укрупнения.

Стоит отметить, что поправки к закону были приняты как раз после запуска летом 2015 года процесса создания единого городского округа на базе Одинцовского муниципального района Московской области, что было трудно осуществить.

Так как «в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями» [2, п. 5 ст.11], то шести городским поселениям Одинцовского муниципального района — Голицыно, Большим Вяземам, Кубинке, Лесному Городку, Новоивановскому, Заречью — пришлось бы поменять статус и стать простыми сельскими населенными пунктами. Против реформы выступил город Голицыно, и превращение в городской округ было отложено.

Следует напомнить, что в Московской области преобразование районов в городские округа началось ещё в 2005 году.

    В рамках проведенной муниципальной реформы Химкинский, Балашихинский и Домодедовский районы преобразованы в городские округа Химки, Балашиха и Домодедово, соответственно. При этом в бывшем Химкинском районе все города, посёлки городского типа и сельские населённые пункты были включены в городскую черту, а в Балашихинском и Домодедовском районе в городскую черту были включены поселки городского типа, а сельские населенные пункты были подчинены непосредственно администрации городского округа.

    В 2009 году образованы два новых городских округа: посёлки Власиха (ЗАТО) и Звёздный городок (ЗАТО) [3, ст. 1].

   В 2011 году были упразднены Домодедовский и Балашихинский административные районы, их территории целиком были переданы в административное подчинение соответствующих городов [4, п.1, п.3].

   В 2012 году в рамках проекта расширения Москвы из Московской области в состав Москвы переданы городские округа Троицк и Щербинка, а также 3 городских и 15 сельских поселений из состава Ленинского, Подольского и Наро-Фоминского районов: Московский, Кокошкино, Киевский, Внуковское, Марушкинское, Филимонковское, «Мосрентген», Сосенское, Воскресенское, Десёновское, Рязановское, Новофёдоровское, Первомайское, Щаповское, Краснопахорское, Клёновское, Вороновское, Роговское, Михайлово-Ярцевское [5].

    В 2014 году город областного подчинения (городской округ) Юбилейный включён в состав города областного подчинения (городского округа) Королёв [6].

    В 2015 году город областного подчинения (городской округ) Железнодорожный включён в состав города областного подчинения (городского округа) Балашиха [7]. Город областного подчинения (городской округ) Климовск и Подольский район (муниципальный район) включены в состав города областного подчинения (городского округа) Подольск [8]. Озёрский [9], Егорьевский, Каширский, Мытищинский, Серебряно-Прудский, Шаховской районы (муниципальные районы) преобразованы в города областного подчинения (городские округа) [10].

    В 2017 году Люберецкий [11], Рузский [12], Павлово-Посадский [13], Красногорский [14], Зарайский [15], Луховицкий [16], Шатурский [17], Истринский [18] муниципальные районы преобразованы в городские округа. Соответствующие административно-территориальные районы статусы сохранили [19].

По данным Минюста, с 2009 года в рамках укрупнения сокращено 1686 сельских поселений и 153 городских. В 2015 году зафиксировано 195 объединений поселений (исчезли 477 сельских поселений и 52 городских), образован 31 городской округ. В Калининградской области, Чукотском АО "городские округа охватили большую часть территории". В Магаданской области в 2014-2015 годах все 48 муниципалитетов преобразованы в девять городских округов [20, с.26-37].

Как мы видим, вышеописанная реформа не является практикой только лишь Московской области. В ряде субъектов Российской Федерации также предпринимаются меры по преобразованию муниципальных районов в городские округа.

В законодательстве есть лазейки, которые позволяют проводить такие объединения. В Федеральный закон № 131-ФЗ были внесены по общей сложности 125 изменений. 136-м законом, с которого стартовала муниципальная реформа 2014 года, региональным властям было позволено определять структуру муниципальной власти, распоряжаться ее полномочиями [21, ст. 1].

На основании этого можно дать следующие оценки происходящим процессам, связанным с реформой местного самоуправления не только в Московской области, но и Российской Федерации.

Думаю, что причины этих процессов не что иное, как усиление административного начала в осуществлении местной власти. В муниципальном районе предполагается наличие низового уровня местного самоуправления в виде сельских поселений и городских поселений. А в городском округе создается администрация, которая подчиняется главе округа, таким образом, облегчается руководство и строится на началах администрирования.

Муниципальная собственность не делится между районом и поселениями, а превращается в единую собственность городского округа. С позиции управления и рационального использования здесь может быть и выигрыш. Так же вместо двух уровней местных бюджетов остаётся есть лишь бюджет городского округа.

При этом становится очевидно, что при таких реформах резко сужаются демократические начала в организации местного самоуправления, особенно участие в нём населения.

 К сожалению, в регулировании вопросов связанных с преобразованием муниципальных районов в городские округа есть неувязки.

«Преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения, изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа, изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением, присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением и выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением» [2, п. 1, ст. 13].

Надо констатировать, что в приведенном тексте не предусмотрено такое преобразование, как включение муниципального района в городской округ в качестве части его территории, объединение городского округа и муниципального района в новый городской округ. Возникает вопрос: не предусмотрено – значит запрещено или же просто не до урегулировано?

Анализ законодательства Московской области показывает, что требования к территориальной организации местного самоуправления, понятие, виды и порядок преобразований муниципальных образований регулируется федеральным законом, в котором закреплены требования, при выполнении которых городское поселение может быть наделено статусом городского округа [2, ч.2 ст. 11]. Так же определен закрытый перечень видов преобразований, изменения в который могут вноситься только путем внесения изменения в федеральный закон [2, ст. 13]. В этом перечне отсутствует процедура, позволяющая преобразовать муниципальный район в городской округ, т.к. этим статусом могут быть наделены городские поселения, при наличии у них сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Кроме того, федеральный закон прямо требует, чтобы в муниципальном районе, из которого выделяется городское поселение, преобразуемое в городской округ, была в наличии сложившаяся социальная, транспортная и иная инфраструктура, необходимая для самостоятельного решения органами местного самоуправления муниципального района вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий.

Фактически при создании городских округов имели место следующие самостоятельные процедуры, при осуществлении каждой из которой могут быть усмотрены отступления от действующего федерального законодательства:

1. Объединение поселений, в результате имеем - единое большое городское поселение, границы которого совпадают с границами муниципального района. При этом муниципальный район никуда не исчезает, сохраняет статус самостоятельного муниципального образования.

2. Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа. В рамках этой процедуры образованное ранее городское поселение преобразуется в городской округ. Муниципальный район так же при этом никуда не исчезает, сохраняет статус самостоятельного муниципального образования. Причем по смыслу федерального закона территория поселения выделяется из состава территории района. Как правило, границы поселения и муниципального района после проведения всех процедур совпадают и получается городской округ с территорий, а также муниципальный район без территории, что действующим федеральным законодательством не предусмотрено.

3. Процедуры упразднения муниципального района в федеральном законодательстве нет, у субъектов РФ отсутствуют полномочия по её созданию и регулированию.

По мнению профессора РАНХиГС Екатерины Шугриной, эти преобразования незаконны. «По закону о МСУ изменить статус поселения можно только голосованием населения. Во-вторых, упразднять районы область не имеет права, нет процедуры превращения района в городской округ». Она считает, что «Московская область использует простое переименование, при котором советы депутатов, глава и администрация района становятся органами власти городского округа, но тогда непонятно, как муниципалитет одного вида (муниципального района) может законно исполнять полномочия другого вида (городского округа)»[22].

Я думаю, что, например, Московская область, исходит из презумпции: не запрещено прямо, значит разрешено. И отрегулировать эту коллизию должен федеральный законодатель, что он и сделал. 24 марта 2017 года Госдума одобрила в окончательном чтении правительственные поправки к закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Согласно им, региональные власти получат право упразднять муниципальные районы и поселения, чтобы объединить их в городские округа. В частности, сельские поселения можно объявлять частью городского округа [23].

Президент Европейского клуба экспертов МСУ Эмиль Маркварт предупредил, что эта реформа «приведет к обветшанию всех поселений за пределами центра: будут закрываться фельдшерско-акушерские пункты, школы, качество услуг ухудшится» [24].

Подводя итог можно сказать, что вся реформа приведет к тому, что в регионах начнут укрупнять районы и упразднять поселения, эта именно тенденция, которая явно наблюдается. Выстраивая одноуровневую систему МСУ по всей стране можно ввести назначение муниципальных глав, отменив прямые выборы. В кратком промежутке времени региональная власть от этого выигрывает, но с течением времени она может и проиграть. Так как если сейчас житель поселения может прийти пожаловаться к избранному главе, то после тотального укрупнения муниципалитетов ему придется, как минимум ехать в «центр округа», и не факт, что глава большого муниципалитета его примет.

Кроме того, на местных выборах люди «выпускают пар»: многие поддержавшие оппозиционера у себя в селе в губернаторской кампании проголосуют за действующую власть. В случае создания городских округов этот клапан перекрывается. Недовольство автоматически перейдет на главу региона. Протестные настроения будут идти верх по упростившейся и «укрепившейся» властной вертикали.

Таким образом, учреждение новой формы организации местного самоуправления Московской области представляется скорее рискованным, чем перспективным аспектом модернизации местного самоуправления в регионе.